聯合/蔡政府不可不知的「外部性」

根據全球競爭力報告,

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,台灣電力供應等基礎建設供應品質退步最顯著。 聯合報資料照片 分享 facebook 台積電張忠謀董事長公開演講,

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,直言政府與企業應各盡本分,

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,經濟與產業發展是企業的責任,

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,政府只要把基礎建設做好,

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,營造出一個友善的經商環境即可。他所謂的基礎建設,是一「廣義」概念,亦即在水電、土地、人力等「狹義」的基礎建設之外,還要包含環保、法規與法律等法制建設;這點,與蔡政府「前瞻基礎建設」的重點思維有本質上之差異。蔡政府回應此質疑時,若硬要搭輿論便車推銷政策,難免有些不倫不類。前英國運輸部長特別顧問格洛弗稍早在《金融時報》撰文指出,「狹義」的基礎建設雖重要,但它就像製作麵包基本的酵母麵糰,除此之外,仍需要水、糖、鹽及適當的溫度配合,才能做出好麵包。同理,政府的基礎建設必須要有「頂層設計」的思維,能夠使各項經濟政策截長補短,才能推促經濟轉型。若單論「狹義」的基礎建設,會發現西班牙完勝德國。西班牙有眾多壯麗的道路與隧道建設,馬德里機場和畢爾巴鄂機場更雙雙入選全球最漂亮的十二個機場;而德國坑坑洞洞的道路品質則為人詬病,且德國二○一七在WEF世界競爭力報告中排名還在台灣之下。但西班牙經濟表現有比德國好嗎?當然沒有,單是失業率,西班牙就比德國高出近四倍。可見,「狹義」的基礎建設並非經濟成長的保證。經濟學教科書一向告訴我們,當經濟低迷時,推動基礎建設不僅可拉升短期的經濟數據,若能創造正向的外溢效果,還可帶動民間投資,進而創造長期的就業與增長。這點當然沒錯,但其前提是,政府進行基礎建設規畫時,不能只想著做什麼(what)建設項目,或如何推動(how),更要從「頂層設計」的角度出發,思考基礎建設所必須清楚所對應要解決的經濟問題,也就是「為何而做」。由此檢視前瞻建設,不難發覺主要爭議就是:政府雖能說明要做什麼,卻在關鍵的「為何而做」問項上,提不出及格的答案。簡言之,企業和民眾的期待是,政府解決五缺(缺水、缺電、缺工、缺地及缺人才)等投資生產面臨的迫切問題;但政府卻「由下而上」收集地方的建設需求,以促進地方發展及區域平衡為目的,然後,才考慮藉這些建設規畫來拉抬經濟成長率偏低、投資負成長及基礎建設國際排名落後等問題。這種作法,不啻平白辜負了「前瞻」二字。更何況,缺乏「頂層設計」的架構,極易忽視基礎建設本質上具有「公共財」的性質,也就是具有經濟上的「外部性」。尤其,從國家與地方政府視角所看到的公共財之「外部性」,並不一定相當。以電廠為例,對國家來說,穩定的電力基礎建設,絕對可產生吸引投資的正向外部性。但對電廠落腳地的地方政府而言,電廠則是「嫌惡設施」,為當地帶來負面外部性。因此,若基礎建設規畫是從盤點地方建設需求出發,自然會排除掉電力供應這類對全國產生正向外部性,卻對地方產生負面外部性的設施。在這樣的機制設計下,人們即不難想見,為何前瞻基礎建設大多包含軌道、水環境、綠能及數位建設等對地方產生正向外部性的政策。以WEF世界競爭力報告評比的一三八國指標為例,台灣的道路設施、鐵路設施、港口設施、航空設施、電力供應分別位列十一、十、廿、卅三及卅五名;由此可知,這次蔡政府主推的基礎建設,竟都是排名已經較居前者,反而是落後的項目未受關注。各界對前瞻建設項目的批評甚多,但問題真正的癥結點,應是政府漠視基礎建設極需頂層設計架構的重要性,且忽略其外部性的特質,遂端出不是台灣最迫切需要的基礎建設。而當政府與企業的政策供需有如此明顯的落差時,屆時執行成效不如預期,恐在預期之中。,

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